聯(lián)合國人居環(huán)境署(United Nations Human Settlements Programme，簡稱 UN-HABITAT)在展望2024年時提到，住房是賦能未來城市的重點。

2022年起，在上海、深圳等大城市，越來越多地鐵公司、交投公司投資住房開發(fā)，成為參與城市保障房建設(shè)的生力軍。然而，保障房建設(shè)利潤空間小，地鐵公司本就難賺錢，如何持續(xù)投入保障房建設(shè)？

讓更多都市人“住得起”，需要更高效的融資方式與運營模式。本文將以倫敦交通局（Transport for London，TfL）下屬公司Places for London(以下簡稱PfL)為例，介紹該公司如何以交叉補貼方式擴大保障房規(guī)模，以商業(yè)模式持續(xù)進行保障房投資。

利用交叉補貼創(chuàng)新工具，推進保障房可持續(xù)建設(shè)

在2024年世界經(jīng)濟論壇年度會議上，由Uber全球城市政策可持續(xù)部門主任蔡欣培（Shin-pei Tsay）和世界銀行歐洲和中亞可持續(xù)發(fā)展區(qū)域主任薩梅？沃赫拜（Sameh Wahba）聯(lián)合發(fā)表的文章《城市可持續(xù)的路徑：住房與交通》（The way to sustainable cities is through transport and housing – this is how we get there）認為，將土地、住房和交通三者融合是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。實際上，將三者結(jié)合是目前參與保障房建設(shè)的市場主體——地鐵公司、交投公司的顯著特征。PfL就是由倫敦交通局全資控股的。

上述文章提到，制定土地、交通和住房組合投資的計劃時有三個原則：設(shè)立融資計劃，利用創(chuàng)新工具解決資金缺口，以及通過技術(shù)彌補差距、共享信息。“利用創(chuàng)新工具解決資金缺口”，有三種方式：出售“額外開發(fā)權(quán)”、征收增值稅與交叉補貼。

增建軌道交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施時土地征用成本高昂，但會讓鄰近土地增值。因此，出售額外開發(fā)權(quán)，向鄰近土地產(chǎn)權(quán)方（業(yè)主或開發(fā)商）征收增值稅等稅費，可用于籌集資金、收回成本。比如，哥倫比亞波哥大市政府就向道路網(wǎng)絡(luò)改善區(qū)域的鄰近土地產(chǎn)權(quán)方征收增值稅，為基礎(chǔ)設(shè)施改善融資。巴西圣保羅和里約熱內(nèi)盧甚至把這部分收入“再投資”，用于住房所在社區(qū)的服務(wù)提升，通過提升社區(qū)生活品質(zhì)，使住房項目具有長遠效益。

值得一提的是交叉補貼融資方式。一些參與保障房建設(shè)的城市交投公司正在實踐的形式有兩種：以房養(yǎng)鐵、以商辦養(yǎng)鐵。這些“以物業(yè)養(yǎng)地鐵”的方式在香港等亞洲城市實行多年。香港地鐵因此實現(xiàn)盈利。問題在于，這要依賴房地產(chǎn)開發(fā)。房地產(chǎn)開發(fā)減量的話，就不適合了。但保障房補貼需要更多交叉補貼方式來支持。倫敦的交叉補貼更綜合多樣，有著社會、生態(tài)多個維度的價值導(dǎo)向，是各城市參與保障房建設(shè)的市場主體可參考的方向。

倫敦空間計劃: 以公共土地和商業(yè)投資支持保障房建設(shè)

從1950年至2023年，倫敦人口增長了129萬，達到965萬；小企業(yè)數(shù)量從大約50萬增加到100萬。過去十年，倫敦住房價格因為供需缺口巨大而上漲很快。因此，倫敦市政府也在推動保障性住房建設(shè)。

根據(jù)倫敦住房委員會2023年12月發(fā)布的“2023年度保障房監(jiān)測”報告 (Affordable Housing Monitor 2023)，倫敦每年需要約3.1萬套保障房。雖然保障房規(guī)劃（Affordable Housing Programme）計劃在2021-2026年提供更多房源（預(yù)計50%以上的開工項目都是社會租房），但仍遠遠低于評估需求。

因此，倫敦市政府積極鼓勵多元主體參與保障房建設(shè)。市場主體通過交叉補貼方式嘗試在參與保障房建設(shè)的項目中獲利。PfL公司的ESG部門主管愛瑪·哈奇（Emma Hatch），PfL 地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)理阿帕圖恩·西蒙（Opportune Simon）在《公共土地、商業(yè)投資可以推動保障房和辦公空間的發(fā)展》（Public land and commercial investment can drive affordable housing and workspaces）中提到了PfL使用交叉補貼推進保障房建設(shè)的實踐。

文章提到了PfL提出的“倫敦空間計劃”。預(yù)計到2033年，倫敦要增加住房（2萬套，其中約50%是保障住房）、辦公和新能源設(shè)施，并減少商業(yè)零售和停車場，從而優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

“倫敦空間計劃” 2023年（左）、2033年（右）投資結(jié)構(gòu)

對于開發(fā)主體而言，新增住房中50%為保障房不是小數(shù)。因此，他們需用通過其他收益來補貼整體項目。PfL的投資組合能獲得多類型收益的“交叉補貼”，不再只有“以物業(yè)養(yǎng)鐵”，而是以商業(yè)投資、辦公產(chǎn)業(yè)孵化、新能源設(shè)施（如充電樁）收入來“養(yǎng)”保障房。合理集聚功能，開發(fā)交通鄰近地塊，培育新一代公共交通用戶，和建筑環(huán)境減碳化等細化措施，都能幫助降本增效，提升盈利水平，從而補貼保障房。

從2019年開始，倫敦市政府向駛?cè)氤团欧艆^(qū)(ULEZ)但不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，收取費用(12.50英鎊/天)，用來補貼公共交通支出。引導(dǎo)融資機制支持綠色低碳,是未來城市發(fā)展可嘗試的方向。

不過，文章提到，周期性運作、合資運營和持續(xù)商業(yè)投資等問題可能會影響交叉補貼方式的實際效果。

周期性運作讓PfL在大規(guī)模、多樣化的投資組合中獲得動態(tài)交叉補貼，同時從利潤再投資中獲益。這使倫敦公共空間項目能夠在周期內(nèi)運作，不因資金起伏加劇壓力，同時保留長期公共利益。

與倫敦各地區(qū)當(dāng)?shù)孛衿蠛腺Y運營，讓PfL保持土地的公共所有權(quán)。又保證在多個交通樞紐獲取來自商業(yè)、辦公商品住房及新能源充電設(shè)施的收入，有助于實現(xiàn)更均衡、更有彈性的收入來源。

為了重新平衡投資組合并使其面向未來，PfL將繼續(xù)對現(xiàn)有商業(yè)空間持續(xù)進行商業(yè)投資，以支持1500多家軌道沿線的小型企業(yè)租戶在“新冠大流行”后煥發(fā)活力。

PfL公司網(wǎng)站公開報告顯示,其住房項目有4000多套即將開放（800多套已建成， 3350套住房即將建成），其中約50%是保障房，完成進度已達到總量的20%。

圖片來源：PfL公司網(wǎng)站報告

在接下來的幾十年中，PfL將開發(fā)更多新項目，持續(xù)以交叉補貼來提供保障性住房，提供長遠社會價值。

PfL的融資創(chuàng)新能否真正解決倫敦人的住房難題，讓住房更具備“基礎(chǔ)設(shè)施”功能，有待觀察與追蹤。

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